¿Por qué fracasan las reformas?

Uno de los argumentos más atractivos para restarle fuerzas al movimiento por la Constituyente es la mayor eficiencia del procedimiento para reformarla.

Se refieren al primero de los métodos establecidos en la Constitución, el que establece que las reformas pueden ser introducidas mediante dos asambleas. De acuerdo a este método, la Asamblea Legislativa actual aprobaría los artículos que desean introducirse y la próxima asamblea, la elegida en mayo de 2004 y que toma posesión el 1 de septiembre siguiente, ratificaría lo actuado por la asamblea saliente. Recibida esta segunda aprobación, los cambios entrarían en vigencia inmediatamente, o cuando así lo estipule el texto aprobado.

La eficiencia de este método consiste en que así no nos gastamos la plata imprimiendo papeletas -el papel cuesta y, señores, ¡hay que economizar!- ni en elección de constituyentes -que, aunque no cobren, algo siempre van a costar-, ni en sesiones y debates sobre qué es la democracia y cómo se come. ¡Qué eficiencia!

También se dice que es una alternativa más realista. Podríamos empezar a trabajar ya en la elaboración de la reforma, y ¡zas! -en un santiamén- tenemos la reforma hecha y con un poquito de buena voluntad la aprueban los legisladores y entonces tendríamos que esperar otro poquito -hasta septiembre, no más- para que la nueva asamblea le dé su bendición final. Y con eso ya solucionamos la crisis política: ¡Qué realismo!

Entonces, ¿por qué no irse por el camino de la reforma? Es que hay algún impedimiento para cambiar todo lo que sea necesario cambiar por la vía señalada?

La única afirmación jurídica que cabe hacer es que no hay nada que impida utilizar este método, para reformar diez, veinte o la totalidad de los 320 artículos que componen la actual Constitución. Como toda obra humana es perfectible, siempre se le puede encontrar algo que mejorar a cada una de las disposiciones que integran la actual Carta Magna y reformarlos todos ,si esto es lo que se quiere. Se puede cambiar el nombre del país y hasta el de la Constitución. Todo lo que se quiera cambiar por la vía de reforma se puede, en abstracto, cambiar. El derecho no es pues el obstáculo.

¿Dónde está el problema entonces? ¿Es esta la primera vezque esto se plantea? Recuperemos un episodio del pasado reciente para entender la propuesta. Recordemos qué ocurrió con las iniciativas de reforma constitucional que intentaron ahorrarnos el "trauma" de la Constituyente. Los que asumieron la jefatura del gobierno post-invasión no consideraron que había llegado el momento de iniciar un proceso fundacional de una nueva república. Antes bien, acordaron y expidieron un Estatuto de Pleno Retorno a la Constitucionalidad en el que asumieron como propia la Constitución hecha y reformada por los militares dos veces, la segunda con participación de los partidos políticos.

Reconocedores de la necesidad de realizar ciertos ajustes al texto constitucional para que la carta fundamental concordase con los intereses hegemónicos del momento, los miembros del Partido Demócrata Cristiano, que dominaba importantes sectores del gobierno y contaba con una mayoría legislativa, promovieron una reforma de la Constitución utilizando el segundo método de la cláusula reformatoria, es decir por el método de las dos legislaturas más un referéndum. Así, El 30 de junio de 1992 la Asamblea Legislativa aprobó el Acto Legislativo No. 1, mediante el cual se modificaron 58 artículos de la Constitución. Dicho acto fue ratificado en la legislatura siguiente, y sometido a referéndum el 15 de noviembre del mismo año.

Aunque el leitmotiv de la reforma fue la proscripción constitucional del ejército, con lo cual no parecía haber desacuerdo, el electorado se presentó a los escrutinios en un porcentaje muy bajo (cerca del 40%), y las reformas fueron ampliamente derrotadas (por margen de 2 a 1, aproximadamente). ¿Qué había en ese paquete de reformas que la gente consideró que no merecía su apoyo? Es difícil saberlo, pero con seguridad fueron varios los motivos que indujeron al rechazo.

Esas reformas contemplaban la ampliación de la inmunidad legislativa. El régimen vigente entonces -que es el mismo hoy- señalaba que los legisladores serían inmunes durante la legislatura y 5 días antes y 5 después de la misma. La reforma proponía que fuesen inmunes durante los 5 años completos del periodo para el cual fueron electos. Los militantes de la estrella verde que entonces aprobaron y promovieron estas reformas no son los mismos que, bajo la nueva insignia del Partido Popular, se encuentran hoy en la Asamblea, de manera que no sería justo el reprocharles que en tan poco tiempo hayan cambiado de opinión.

Sí sería interesante que alquien explicase si hubo alguna relación entre las reformas constitucionales en proyecto y las modificaciones al reglamento interno del Órgano Legislativo aprobadas mediante Ley 7 de 27 de mayo de 1992, que introducían una serie de privilegios como, por ejemplo, la consignación de fianza por parte de ciudadanos que quisiesen denunciar los delitos cometidos por los legisladores y la presentación obligatoria de pruebas como condición ineludible para poder iniciar la instrucción de un sumario cuando el investigado sea un legislador. Dicha ley también introdujo una serie de "prerrogativas" para los miembros de la Asamblea, que son las que hoy constituyen parte de esa imagen de inmerecido privilegio y condenable despilfarro con que una buena parte de la ciudadanía asocia el hemiciclo legislativo.

El mensaje que la ciudadanía envió al rechazar las reformas no fue el mismo que recibieron los legisladores. Con su rechazo la ciudadanía descalificó el intento de servirse del Estado; lo que los legisladores aprendieron fue a no contar con el voto ciudadano para efectuar reformas constitucionales."La gente no entiende", todavía dicen.

En diciembre de 1993 la misma Asamblea preparó un paquete de reformas que introducía un título Constitucional con unas pocas disposiciones sobre el Canal de Panamá. En 1994 los legisladores aprobaron otros dos paquetes de reformas constitucionales, el primero contenía la llamada "proscripción constitucional del ejército" (que nunca fue regulado o siquiera mencionado en el ámbito constitucional y del que en la práctica ya no quedaban ni las cenizas) y muchas de las disposiciones rechazadas por el electorado en el referéndum de 1992. El tercer acto legislativo introducía como método de reforma constitucional la asamblea constituyente paralela.
Cuando los legisladores del período 1994-1999 tomaron posesión procedieron a aprobar los dos primeros paquetes de reforma; el tercero lo rechazaron, porque equivalía a colocarse una espada de Damocles permanentemente sobre su cabeza. ¿Por qué debemos creer que los legisladores que salgan electos en mayo de 2004 -que nadie sabe quiénes serán- actuarán de modo diferente?

Quizás podrían actuar de modo diferente si la Asamblea Constituyente no fuese solo un método de reforma que se espera incorporar a la Constitución. Si la convocatoria a la constituyente es una mandato popular expresado en las urnas el mismo día que son elegidos los representantes políticos para el próximo período; si hacemos de los mandatos un solo proyecto político, quizás los legisladores sientan una mayor necesidad de ratificar el cambio constitucional propuesto.

Los legisladores electos el mismo día en que se expresa la voluntad popular a favor de una constituyente, no serían como una asamblea cualquiera; serían los llamados a desarrollar en forma de leyes los principios y las acciones fundamentales recogidos en la nueva Constitución.

Para constituir ese mandato se requiere de la "quinta papeleta", que no es más que una consulta en donde la gente podrá expresar una opinión en torno a la actual Constitución. Es perfectamente democrático opinar que una Constituyente no es la mejor opción. Es totalmente antidemocrático impedir que el electorado pueda expresarse sobre uno de los asuntos que le compete por excelencia.

Ojalá que no se repita la situación de un gobierno que cree que puede impulsar él solo una reforma constitucional, porque volveremos entonces a reeditar un capítulo más de despilfarro y frustación, tal como ocurrió en 1992.
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El Panamá América, Martes 18 de noviembre de 2003